就在袁世凯在北京就任临时大总统的同一天，南京临时政府也公布了由临时参议院所制定的《临时约法》。《临时约法》共七章五十六条，因为袁世凯即将就任临时大总统，因而南京的参议员们也紧赶慢赶，终于在老袁就任之前将条文拟定。

    《临时约法》是中国历史上第一部民主共和的宪法性文件，它在第二条明明白白的写着：“中华民国之主权，属于国民全体”；在整个第二章，规定的全部是人民的权利，很有时代的特色，比清廷那个山呼万岁、皇帝神圣不可侵犯的《宪法大纲》要进步许多。当然，这些是虚的，《临时约法》中最具杀伤力的其实是关于大总统的权力限制问题。

    本来呢，在南京临时政府的组织问题上，章太炎、宋教仁等人是提倡责任内阁制，以限制总统的权力，但他们的主张遭到了孙中山的强烈反对。孙中山认为，责任内阁制只适合于和平时期，但现在是革命的非常时期，革命党人怎么能够对自己信任的领袖设立防范的法律制度呢？孙中山还说，我不会听从这样的意见，高高在上，变成一个废物，误了革命的大计。所以，孙中山在就任临时大总统时，南京临时政府采用的是总统制。

    说到这个内阁制和总统制，其实都是欧美国家的舶来品，这里稍做简介。西方国家民主革命之发源，最初是十七世纪中叶的英国革命，其中经过了数次反复，最终在1688年的光荣革命中将国王变成了议会的傀儡。换句话说，英国的国王虽是国家元首，但只是国家的象征，并不掌握实际权力，权力则主要掌握在议会手中。因此，英国是民主国家却非共和国家，因为他们的元首是继承而非选举产生的。

    但是，国王不掌握权力也导致了一个问题，那就是议会只具有立法权而不具备行政权。在多年的政治运作中，英国最终形成了政党政治，哪个政党在议会选举中获胜，就由谁来组织政府，也就是通常说的“组阁”，这也就是历史上最初的责任内阁制，首相和全体阁员对议会负责。

    在英国革命一百多年后，美洲大陆的英属殖民地也闹起了革命，结果美国独立，诞生了一个全新的国家。作为一个新生的国家，美国倒是毫无专制历史的包袱，由此产生三权分立的民主政体也是因得天独厚的先天条件所赐。美国的国会和英国的议会类似，但在行政权上，美国人却独辟蹊径，那就是将国家元首和行政权合二为一，也就是人们所熟知的总统制了。美国的总统并非由国会选举产生，而是由各政党推选候选人进行竞选，获胜者组织新一届政府，与国会并无瓜葛。由此可以看出，在行政权力上，总统制比责任内阁制要宽松许多。

    民主革命搞得最激烈的法国，却将英美两国的特征加以调和并形成了另外一种独特的体制，那就是法国既有总统，又有内阁总理。法国之所以有总统，是因为他们需要一个国家元首，而之所以要设立内阁总理并总揽行政大权，就是为了防止总统擅权。结果，法国的总统反成为了一个摆设，只具有象征性意义（这里的讨论只限于二战前，二战后法国的政体又有了新变化，总统的权力增大不少）。

    以上三种都是民主政体，在当时的世界各国中，还有一种打着民主旗号的特殊政体，这便是德国和日本的伪君主立宪制（这也是指二战前）。之所以说德国和日本的政体是伪君主立宪，因为它们虽然在形式上和英国类似，但君主的权力却和传统专制国家没有什么两样，所谓的议会、内阁，都只是君主的襄助机构，正如宪法第一条的规定，君主的权力至高无上。

    在清末预备立宪时，清廷的本意是想学德国和日本的模式来糊弄一下老百姓，但结果却是“假立宪引发真革命”，因为民主一旦出生便会自行生长，当权者要是让民众尝到了民主的滋味，那立宪的进程就不会按当局所设计的发展，清朝的覆灭其实就是证明了这个道理。最后，武昌起义一声炮响，全国各地群起相应，这时清廷匆忙间制定《十九信条》，想学英国搞君主立宪的真民主，可惜已经来不及了。

    不管是真君主立宪还是假君主立宪，在中国都行不通，因为革命党第一个要求便是要共和，不要皇帝，更不能要一个满人皇帝，因此南京临时政府成立时对立宪制基本不予考虑。但是，中国毕竟是个有着上千年专制历史的国家，如何选择一个合适自己的民主政体也的确是个难题。当时的南京临时政府便在责任内阁制和总统制之间来回摇摆，最终在孙中山的坚持下采取了美国的总统制。

    随着清帝的退位，袁世凯接任临时大总统已经是板上钉钉的事情，这下孙中山等人又犯愁了：这袁世凯是个旧体制下的旧官僚，对民主共和制度可谓是一无所知，如果按照总统制来运作的话，弄不好就会权力失控，搞出个新的皇帝来。于是，南京方面又将《临时政府组织大纲》的总统制改成了《临时约法》的责任内阁制，这时的大总统名义上虽然好听，但他的权力却受到内阁总理特别是参议院的严格限制，这显然是南京革命党人为防范袁世凯而特意量身定做的。

    对于南京临时政府颁布《临时约法》，袁世凯也并不在意，只要他先当上了临时大总统、取得合法地位，南京方面发来的文件一切都好说，他都一概同意。毕竟，现在那边搞出来的东西都是临时的，到时候老袁真干上了总统，到时凡事都要一切重来的。要知道，翻云覆雨，一手遮天，那可是袁世凯的强项。

    《临时约法》颁布后的第三天，袁世凯便按照约法第43条，向南京临时参议院举荐唐绍仪为国务总理并组织新内阁。本来呢，在袁世凯就任临时大总统后，南京的革命党是很想拿下总理这个职位的，但由于孙中山和黄兴在民国初建时遇到颇多的挫折（主要是经费、派系等问题，后叙），因而在政治上也渐趋消极，他们无意去竞争国务总理这个职位。

    袁世凯提名唐绍仪做内阁总理是经过深思熟虑的，因为唐绍仪早年在美国接受教育，外加上他又是广东人，因此比较容易被南方革命党人接受。3月11日，临时参议院的会议上，袁世凯的提议顺利通过。

    说起民国首任内阁总理唐绍仪，却要简单的介绍一下。唐绍仪，字少川，广东香山人，生于1862年（同治辛酉年，也就是慈禧太后发动政变后上台的那年），与孙中山是地道的老乡。唐绍仪的父亲在上海经营茶叶的买办，其族叔唐廷枢做过上海轮船招商局和开平矿务局的总办，唐家算得上是一个熟悉洋务、思想开通的家族。

    在很小的时候，唐绍仪便在上海读书，接受新学知识。1874年，年仅12岁的唐绍仪作为清廷第三批官派留学的幼童前往美国，由此在美国念完中学并进入纽约的哥伦比亚大学学习（前面提到的蔡廷干也是香山人，是第二批留美幼童）。可惜的是，由于国内顽固派们的阻扰和责难，这些留美学生在未完成学业的情况下便被全部召回。唐绍仪在美国呆了7年多，回国的时候只有19岁。

    由于学业未成，李鸿章觉得这批半拉子“海归”闲置可惜，于是便将这批人分别送到天津的各洋务学堂回炉再造，譬如蔡廷干被送到天津水师学堂，后来进了北洋舰队；唐绍仪也得以继续深造，并于1885年进入天津税务衙门任职。袁世凯在担任清廷驻朝鲜通商代表的时候，唐绍仪被派往朝鲜协办税务，由此与袁世凯结下不解之缘，并一直追随袁世凯，成为袁总统的老部下。

    在袁世凯的帮助下，唐绍仪在仕途上也是一帆风顺，他先后做过外务部侍郎、奉天巡抚和邮传部尚书。1908年，袁世凯被摄政王载沣踢下台后，唐绍仪作为袁世凯集团的重要成员，也就自觉的辞职赋闲，直到袁世凯再度出山。在同南方革命党的谈判中，唐绍仪一直担任南北议和的总代表，足见袁世凯对他的信任。

    万事开头难，首任总理不好当。3月25日，唐绍仪到达南京，开始组阁工作。由于民国刚刚建立，派系林立，南北冲突，因此唐绍仪首先要做的是调和各派系矛盾，在权力分配上达到平衡。为此，唐绍仪提出将南京临时政府的九部分为十三部，除了外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育七部外照旧外，将实业部分为工业、商业和农林三部，另将商业部拆分为交通和邮电两部。

    唐绍仪分拆各部的目的，无外乎可以多安排几个部长，调和些人事安排上的矛盾。可惜的是，唐绍仪的提议很快遭到临时参议院的反对，参议员们最后只同意将实业部分为工商和农林两部，邮电仍属交通部，不必分离。因此，南京临时政府便由最初的九部变成十部。

    在内阁各部总长的人选问题上，唐绍仪也颇为思量。首先是陆军总长的位置问题，非常棘手。按南方革命党人的想法，黄兴既然不做内阁总理，那他作为南方军界的领袖，就应该担任陆军总长兼参谋总长。但陆军总长这么重要的职位，袁世凯岂能让革命党人染指？袁世凯的意中人乃是他的心腹大将段祺瑞，他声称：“如果段不能担任陆军总长一职，他就辞去大总统一职。”南方革命党人听后群情激奋，反非要争这个职位不可。

    在这种情况下，黄兴顾全大局，自甘退让。在3月28日的南方军界会议上，黄兴公开声明自己不接受陆军总长的职位，并恳求大家不要再争。说到动情处，黄兴竟然声泪俱下，终于使这场风波平息。黄兴一生淡泊名利，其座右铭是“名不必自我成，功不必自我立，功成亦不居”，可谓是革命党人中的道德楷模，结结实实的一个厚道人。

    3月29日，唐绍仪向临时参议院提交了首届内阁的各部总长候选人名单：外交总长陆征祥、内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠雄、财政总长熊希龄、教育总长蔡元培、司法总长王宠惠、农林总长宋教仁、工商总长陈其美、交通总长梁如浩。

    从名单上来看，外交总长陆征祥是无党派人士，是当时数一数二的外交好手；内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠雄和交通总长梁如浩是袁世凯的人马；教育总长蔡元培、司法总长王宠惠、农林总长宋教仁和工商总长陈其美是南方革命党的同志，南北双方可谓是平分秋色。

    在随后的投票中，除了交通总长梁如浩因票数未过半而被被否决外，其他人选都得到顺利通过。由于交通总长人选被否决，唐绍仪随后又提名汤寿潜为总长人选，但再次被临时参议院否决，最终由唐绍仪自兼交通总长一职。

    3月30日，袁世凯根据临时参议院的议决结果发布任命，由唐绍仪组织的民国首任内阁宣告成立。有意思的是，在南北议和和南京组阁过程中，唐绍仪与南方革命党人颇多交往，双方倒很有共同语言，似乎其早年的共和、民主观念被再度唤醒。在内阁成立的当晚，唐绍仪在孙中山和黄兴的介绍下欣然加入了同盟会。因此，唐绍仪的这届内阁也有人称之为“同盟会内阁”。

    按唐绍仪的本意，他可能是想借此调和南北矛盾，以顺利的开展内阁的工作；但在袁世凯看来，唐绍仪和革命党人走得太近了，已经有离心的倾向。由此，唐绍仪也与袁世凯埋下了不和的祸根。